油氣改革是“十三五”規(guī)劃的重要組成部分。由國家發(fā)改委、能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》有望在年底亮相。綜合各方專家對(duì)于“十三五”油氣改革方向的預(yù)判，大家共同關(guān)注的改革熱點(diǎn)集中于以下幾個(gè)方面：

礦權(quán)改革：放開上游市場

不少專家學(xué)者認(rèn)為，上游領(lǐng)域的改革是此次油氣改革的核心內(nèi)容之一，是改革的龍頭，將帶動(dòng)中游和下游的開放。

中國能源網(wǎng)首席執(zhí)行官馮麗雯認(rèn)為，適度放開礦業(yè)權(quán)是油氣改革的一個(gè)突破口，民企參與油氣上游勘探開發(fā)的積極性較高。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心特邀研究員范必等專家指出，開放上游市場要從五個(gè)方面入手，分別是放開礦權(quán)市場、松綁勘查資質(zhì)、提高持有成本、合同約定權(quán)利、全面對(duì)外開放，其中礦權(quán)改革是核心。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦鋒則就上游領(lǐng)域的改革提出了具體路線圖。他認(rèn)為，從上游來說，到2020年需初步形成礦業(yè)權(quán)一、二級(jí)市場，建立以石油天然氣法為核心的基本法律法規(guī)框架體系，放開油氣進(jìn)出口，建立油氣資源基礎(chǔ)資料公益化制度及數(shù)據(jù)銀行，建立礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)制度，放開天然氣價(jià)格;2025年，建立起油氣資源資料公開制度，完全實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)，建立起探礦權(quán)及采礦權(quán)二級(jí)市場;2030年，形成完整的油氣上游勘探開發(fā)市場體系。

管網(wǎng)改革：實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)分離

我國油氣管網(wǎng)多為工業(yè)管網(wǎng)，尚未形成公開的市場化管網(wǎng)。有鑒于此，馮麗雯指出，現(xiàn)階段管網(wǎng)改革的當(dāng)務(wù)之急是首先實(shí)現(xiàn)由工業(yè)化管道到市場化管網(wǎng)的逐漸過渡，然后再探討下一步管網(wǎng)改革的具體措施。

郭焦鋒、范必等專家則強(qiáng)調(diào)了推行管網(wǎng)分離的必要性。范必等專家認(rèn)為中游改革的重點(diǎn)是建立獨(dú)立多元的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸體系;總體思路是“網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)”，給油氣生產(chǎn)者和消費(fèi)者更多的選擇;操作上從“網(wǎng)運(yùn)分開、獨(dú)立運(yùn)行;公平準(zhǔn)入、多元投資;合理回報(bào)、有效監(jiān)管”三方面著手。

郭焦鋒認(rèn)為，對(duì)于中游，到2020年，初步完成天然氣管網(wǎng)市場體系，強(qiáng)制推行管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)管道輸售分離，推進(jìn)原油、成品油管網(wǎng)運(yùn)輸與銷售分離，建立管道容量及儲(chǔ)備交易市場;2025年，完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和儲(chǔ)備交易一、二級(jí)市場;2030年，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管、第三方公平準(zhǔn)入的市場格局。

此外，也有的專家表示要慎重對(duì)待管網(wǎng)分離。在今年6月舉辦的“建言中國油氣改革”研討會(huì)上，一些專家指出，成立國家管網(wǎng)公司時(shí)機(jī)尚未成熟。首先，作為上市公司，投資者關(guān)系的處理使得管網(wǎng)從國有石油公司剝離出來變得較為復(fù)雜，涉及問題較多;其次，成立國家管網(wǎng)公司只是將一家國企壟斷變?yōu)榱硪患覈髩艛啵瑹o法實(shí)質(zhì)性解決油氣管道的自然壟斷問題;再次，管道建設(shè)依賴上游資源，拆分管網(wǎng)并不現(xiàn)實(shí)，并會(huì)影響現(xiàn)有油氣公司繼續(xù)投資管道建設(shè)的積極性。目前較為可行的辦法是，在國有油氣集團(tuán)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的管網(wǎng)核算單位，實(shí)行財(cái)務(wù)分離，分開銷售與運(yùn)輸功能，并落實(shí)有關(guān)第三方準(zhǔn)入的各項(xiàng)規(guī)定。

國企改革：剝離油服，構(gòu)建多元市場主體

推進(jìn)油氣改革，需要統(tǒng)籌與國企改革的關(guān)系。對(duì)此，范必等專家指出，深化油氣企業(yè)改革，要做到“主輔分離、做強(qiáng)主業(yè)，產(chǎn)權(quán)明晰、完善配套”，進(jìn)一步完善國有油氣企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

針對(duì)剝離輔業(yè)方面，馮麗雯認(rèn)為，油服業(yè)務(wù)社會(huì)化，不僅可以使我國油服行業(yè)自身更有競爭性，而且可以更好地服務(wù)于勘探開發(fā)投資主體。

郭焦鋒則認(rèn)為，要在上中下游同時(shí)施力、全面深化國有企業(yè)改革，構(gòu)建多元市場主體。他指出，上游領(lǐng)域應(yīng)從現(xiàn)行法律法規(guī)和管理方式入手，著力推進(jìn)市場主體多元化，鼓勵(lì)有效競爭，建立負(fù)面清單，完善市場準(zhǔn)入;中游領(lǐng)域應(yīng)實(shí)現(xiàn)長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道的運(yùn)輸服務(wù)和銷售業(yè)務(wù)完全分離，達(dá)到管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入的改革目標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入和收費(fèi)及成本監(jiān)管，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的石油天然氣管道和儲(chǔ)備市場體系;下游市場則要著力解決市場規(guī)則不健全、價(jià)格形成機(jī)制不完善、市場體系不發(fā)育等問題。政府應(yīng)從現(xiàn)行法規(guī)和管理制度入手，著力推進(jìn)市場體系建設(shè)，鼓勵(lì)有效競爭。在全國形成十個(gè)左右區(qū)域性石油天然氣現(xiàn)貨交易市場，建立和完善石油、天然氣期貨交易市場，形成現(xiàn)代的市場體系和市場監(jiān)管格局。

流通改革：放開進(jìn)出口和流通準(zhǔn)入

國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長鄧郁松曾表示，油氣行業(yè)未來改革的重點(diǎn)除了上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的增量資源外，還在石油流通體制方面。油氣領(lǐng)域的“混改”將從上游向產(chǎn)業(yè)鏈的更多環(huán)節(jié)延伸。

建立競爭性油氣流通市場，是油氣回歸商品屬性的關(guān)鍵。進(jìn)行流通體制改革，可能會(huì)涉及原油進(jìn)口權(quán)放開、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營權(quán)放開、下游零售市場放開、石油期貨市場參與主體限制放寬等。

財(cái)稅和定價(jià)改革：逐步放開價(jià)格管制

財(cái)稅體制改革方面，專家指出需要理清各方關(guān)系、兼顧各方利益，并著重考慮幾個(gè)關(guān)系：稅費(fèi)設(shè)計(jì)與節(jié)約能源、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系;稅費(fèi)改革與油氣行業(yè)特點(diǎn)的關(guān)系;稅費(fèi)水平與資源并符合消費(fèi)導(dǎo)向的關(guān)系;稅與費(fèi)的關(guān)系;中央與地方的財(cái)權(quán)分配關(guān)系。

定價(jià)改革方面，“十三五”期間，油氣價(jià)格的市場化改革將繼續(xù)推進(jìn)，市場在油氣價(jià)格形成中的作用將進(jìn)一步增強(qiáng)。郭焦鋒、范必等專家指出，應(yīng)按照“監(jiān)管中間，放開兩頭”的價(jià)格管理思路，放開競爭性環(huán)節(jié)市場價(jià)格，形成由市場決定的價(jià)格機(jī)制，即國家將逐漸放開價(jià)格管制，不再對(duì)油氣的批發(fā)零售定價(jià)，產(chǎn)業(yè)鏈兩端的價(jià)格將完全交由市場供需決定。但與此同時(shí)，還要強(qiáng)化對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的管輸環(huán)節(jié)價(jià)格和配氣價(jià)格的監(jiān)管，政府保留對(duì)管道運(yùn)輸價(jià)格的定價(jià)權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

政府和法規(guī)改革：推進(jìn)政府管理體制改革

專家們普遍認(rèn)為，政府管理與監(jiān)管是油氣改革的重要組成部分。在郭焦鋒、范必等專家看來，改革政府管理體制的關(guān)鍵在于構(gòu)建統(tǒng)一、獨(dú)立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政監(jiān)獨(dú)立、分段分級(jí)監(jiān)管、部門分工明確、監(jiān)管責(zé)權(quán)明確。

此外，建立完備的法律體系也是未來改革必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。郭焦鋒對(duì)于法治依托尤其關(guān)注，特別強(qiáng)調(diào)要從法律層面上為深化改革保駕護(hù)航。在他提出的油氣改革五個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)和五大實(shí)現(xiàn)途徑中，“法治完備”被列在首位。他認(rèn)為，要建立以“能源法”為核心，以“石油天然氣法”為支撐的完整法律體系，以切實(shí)解決當(dāng)前缺乏統(tǒng)一立法指導(dǎo)思想和基本原則，以及法律體系中不協(xié)調(diào)、不一致、體系性不強(qiáng)等方面的問題。然后，在政府部門中設(shè)立執(zhí)行行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、行業(yè)政策、能源儲(chǔ)備與應(yīng)急等職能的相對(duì)集中的、高級(jí)別的能源管理機(jī)構(gòu)，厘清政府和市場的邊界，制定完善的“權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單”，真正做到“法無授權(quán)不可為、法無明文禁止即可為、法定責(zé)任必須為”，以切實(shí)解決當(dāng)前缺乏統(tǒng)一、獨(dú)立的高層級(jí)能源管理機(jī)構(gòu)等方面問題。

除了以上熱點(diǎn)問題，部分專家還提到了以下一些改革方向，值得關(guān)注：

一是避免“重油輕氣”。

不少專家特別強(qiáng)調(diào)，需要區(qū)別看待油氣，考慮天然氣的特殊性。他們認(rèn)為，除了在勘探開發(fā)上具有共性之外，天然氣在儲(chǔ)運(yùn)、配送和消費(fèi)領(lǐng)域都有別于石油。“油氣”混為一談、不加區(qū)分必將導(dǎo)致“重油輕氣”，而國家能源戰(zhàn)略一直致力于提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比例。在油氣行業(yè)的總體改革方案設(shè)計(jì)中，要關(guān)注天然氣相對(duì)于石油的特殊性，做出有利于天然氣發(fā)展的體制改革與政策安排。

郭焦鋒曾明確表示：“油氣改革應(yīng)該會(huì)首先在天然氣領(lǐng)域推進(jìn)。”他認(rèn)為，天然氣領(lǐng)域的市場化程度總體較高，部分品種如LNG、頁巖氣、煤層氣、煤制氣的價(jià)格都已市場化。從有利改革推進(jìn)的角度，可以讓氣價(jià)進(jìn)一步放開，或更多按市場化的要求來制定氣價(jià)。

二是統(tǒng)籌考慮國家安全戰(zhàn)略。

就能源安全方面，馮麗雯認(rèn)為，油氣供給涉及國家安全，我國目前油氣對(duì)外依存度較高，在研究油氣上下游開放及油氣進(jìn)出口開放時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國家安全戰(zhàn)略及國家競爭性。

三是實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的緊密結(jié)合。

不少專家指出，推動(dòng)數(shù)據(jù)市場化，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+能源”的信息化資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的緊密結(jié)合，將會(huì)是未來改革的一個(gè)方向。油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的最終目的是增加行業(yè)透明度，要在保障信息安全的基礎(chǔ)上，加大油氣行業(yè)的數(shù)據(jù)公開力度。

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