按目前的統(tǒng)計(jì)口徑，財(cái)政支農(nóng)支出主要包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)業(yè)科研、支援農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)、農(nóng)產(chǎn)品流通補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、財(cái)政扶貧和農(nóng)業(yè)稅收減免等項(xiàng)支出。我國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政資金支持總量仍是低水平的，政府財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)存在諸多不合理之處，政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制也不夠完善，資金使用效果不理想。建立政府財(cái)政支農(nóng)資金投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制是完善國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)體系的重要方面。
一、政府財(cái)政支農(nóng)資金使用與管理中存在的突出問題
１、政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足。盡管“九五”時(shí)期政府財(cái)政支農(nóng)資金投入的增長(zhǎng)幅度較大，但與我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。如果按ＷＴＯ協(xié)議計(jì)算口徑，把支持貧困地區(qū)發(fā)展的財(cái)政支出、糧棉油糖價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)算在內(nèi)，１９９６～２０００年，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量分別為１０８３億元、１２６７億元、１８２６億元、１７０９億元和２２００億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的４．９％、５．３％、７．４％、７％和８．８％。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國(guó)家的支持水平約為３０％～５０％，巴基斯坦、泰國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家約為１０％～２０％。在ＷＴＯ規(guī)則允許的１２種“綠箱”政策措施中，我國(guó)使用了６種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國(guó)內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在１９９６年～１９９８年計(jì)算基期內(nèi)年均２９７億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的１．２３％，與談判允許的８．５％（１７４０億元）相比，我國(guó)“黃箱”政策的支持空間還有１４４３億元。
２、政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)存在諸多的不合理之處。一是政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在７０％左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。二是在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。１９９６～２０００年，中央財(cái)政累計(jì)安排水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達(dá)１１００多億元，約占中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入總量的７０％。１９９６～２０００年，中央財(cái)政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資２３０億元，占同期中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的１４．３％。水利、林業(yè)生態(tài)等社會(huì)效益顯著、受益對(duì)象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)，其投入長(zhǎng)期以來(lái)一直統(tǒng)計(jì)在農(nóng)業(yè)投入中，一定程度上夸大了政府農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過(guò)高。１９９８年以來(lái)，政府支農(nóng)業(yè)投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在５００～７００億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的３０％以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投入保障。
３、政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善，資金使用效果不理想。一是財(cái)政支農(nóng)投入高度依賴中央政府，中央政府和地方政府之間農(nóng)業(yè)投入職責(zé)劃分不清，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。中央財(cái)政預(yù)算安排的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出約占整個(gè)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的６５％。地方財(cái)政尤其地（市）、縣級(jí)以下財(cái)政大多為吃飯財(cái)政，自身財(cái)力連“吃飯”都不能保證，很難再向經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的農(nóng)業(yè)追加投入。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，１９９１年為９．６％，１９９５年為７．９％，到２０００年下降為６．６％。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)。什么項(xiàng)目應(yīng)由中央政府投資，什么項(xiàng)目應(yīng)由地方政府投資，對(duì)此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過(guò)程中的隨意性，地方政府想方設(shè)法把支農(nóng)職責(zé)壓在中央一級(jí)。二是財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分部門管理。這種管理模式存在問題是，不同渠道的投資在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責(zé)不清，政出多門，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力。三是政府財(cái)政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機(jī)制落后，資金使用效果差。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項(xiàng)目審批制度化、公開化、科學(xué)化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理存在諸多漏洞，使得很多項(xiàng)目的實(shí)施效果較差。
二、完善政府財(cái)政農(nóng)業(yè)投入政策的若干建議
１、繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。１９９８年以來(lái)，國(guó)債資金一直占年度間中央預(yù)算內(nèi)基建投資的７０％以上，而正常年度預(yù)算內(nèi)基建投資不足３０％。顯然，靠發(fā)行國(guó)債籌集資金不是長(zhǎng)久之計(jì)。中央預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基建投資已連續(xù)４年沒有新的增長(zhǎng)。與中央財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)，應(yīng)逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)正常穩(wěn)定的來(lái)源，確保中央農(nóng)業(yè)基建投資保持在較高水平。
２、逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，建立對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼制度。一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基金（如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金）轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的收入的直接補(bǔ)貼。２００１年，全國(guó)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金３０２億元，如果這一部分資金由補(bǔ)貼流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼農(nóng)民，相當(dāng)于２００１年農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的金額。國(guó)家可以繼續(xù)保留保護(hù)價(jià)這一指導(dǎo)性價(jià)格，但糧食市場(chǎng)是放開的，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)與其他經(jīng)批準(zhǔn)入市的企業(yè)一樣，進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，隨行就市收購(gòu)糧食，國(guó)家不再對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)市場(chǎng)糧食價(jià)格低于保護(hù)價(jià)時(shí)，由國(guó)家將市場(chǎng)價(jià)與保護(hù)價(jià)的差價(jià)直接補(bǔ)貼給農(nóng)民。補(bǔ)貼的重點(diǎn)是糧食主產(chǎn)區(qū)，補(bǔ)貼的依據(jù)是種糧面積和糧食商品量。二是在主產(chǎn)區(qū)建立對(duì)農(nóng)民使用先進(jìn)技術(shù)的直接補(bǔ)貼制度。這種補(bǔ)貼方式，一方面可以形成對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼，另一方面鼓勵(lì)、支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用優(yōu)良品種，是一舉兩得的方式，可以隨財(cái)力的增強(qiáng)逐步擴(kuò)大，在重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)建立良種推廣補(bǔ)貼制度。對(duì)農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)機(jī)及農(nóng)用燃油等投入品也可以給予一定的補(bǔ)貼。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。我國(guó)政府已作出了不使用農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼的承諾。２００１年中國(guó)糧食、棉花出口補(bǔ)貼２６．７億元，加入ＷＴＯ以后，中國(guó)承諾不對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口實(shí)行補(bǔ)貼政策，可以考慮將這一部分補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)產(chǎn)糧、產(chǎn)棉地區(qū)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。四是增加對(duì)農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼。要抓住糧食仍供大于求的有利時(shí)機(jī)，增加對(duì)農(nóng)民退耕還林還草的補(bǔ)助。對(duì)漁民和牧民生態(tài)移民和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等，也應(yīng)給予直接補(bǔ)貼。五是繼續(xù)加大對(duì)受災(zāi)地區(qū)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼。２００１年，針對(duì)全國(guó)受災(zāi)情況，國(guó)家大幅度增加對(duì)農(nóng)牧業(yè)稅災(zāi)歉減免，共減免５０億元。按照目前的國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)狀況，加大農(nóng)牧業(yè)稅減免還有一定的空間。
３、充分利用ＷＴＯ的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗(yàn)檢測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。一是逐漸增加農(nóng)業(yè)科研和推廣投資。集中支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和公益性項(xiàng)目，尤其是動(dòng)植物品種資源、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究，增加科技儲(chǔ)備，加速農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。進(jìn)一步加大種子工程、畜禽水產(chǎn)良種工程、動(dòng)植物保護(hù)體系建設(shè)投入，加快品種引進(jìn)和改良。扶持建設(shè)農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目及服務(wù)體系建設(shè)的支持力度。二是增加對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息體系和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的投入。三是積極支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加快高效、專用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，發(fā)展名、特、優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。支持我國(guó)有比較優(yōu)勢(shì)的畜牧、水產(chǎn)和蔬菜、水果、花卉等產(chǎn)品改進(jìn)品種，提高質(zhì)量。要重點(diǎn)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中投資。
４、調(diào)整水利投資方向和重點(diǎn)，建立穩(wěn)定的水利支農(nóng)投入渠道。目前，水利支農(nóng)投資缺少統(tǒng)一、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和考慮，大部分資金被應(yīng)急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程項(xiàng)目上，對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣、生態(tài)環(huán)境不斷惡化等問題重視和投入不夠。應(yīng)適時(shí)調(diào)整水利投資的方向和重點(diǎn)，加大水利支農(nóng)資金投入力度。
５、逐步將縣以下以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點(diǎn)的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資的范疇。特別要重點(diǎn)支持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收關(guān)系密切的節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣、草場(chǎng)圍欄等農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
６、整合財(cái)政支農(nóng)投入，完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過(guò)于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。
合理劃分中央和地方政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。在投資責(zé)任方面，總的原則是按照項(xiàng)目規(guī)模和性質(zhì)實(shí)行分類管理。凡屬地方項(xiàng)目或中央補(bǔ)助投資的地方性項(xiàng)目，其投資、建設(shè)、管理和職責(zé)完全下放給地方；屬于中央項(xiàng)目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門負(fù)責(zé)，也可通過(guò)某種方式委托地方建設(shè)或管理。建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行全過(guò)程管理的規(guī)范化。
７、拓寬支農(nóng)資金來(lái)源渠道，建立多元化的投融資體制。２０００年我國(guó)全社會(huì)農(nóng)業(yè)總投入是１．２萬(wàn)億元，其中：農(nóng)業(yè)信貸投入占４０％，農(nóng)民自籌投入占３７％，各級(jí)政府投入占１７％，其它投入（包括上市公司、城鄉(xiāng)企業(yè)、外資等）僅占６％。這說(shuō)明，工商企業(yè)、資本市場(chǎng)、外商投入農(nóng)業(yè)的資金非常少。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)投資者投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展證券市場(chǎng)、利用外資籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金還大有潛力可挖。要逐步建立以農(nóng)民個(gè)人投資為主體，國(guó)家財(cái)政性投資為引導(dǎo)，信貸、外資等各類資金為補(bǔ)充的多渠道、多元化的農(nóng)業(yè)投資格局。為了提高社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的吸引力，需要通過(guò)發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持和導(dǎo)向功能，進(jìn)一步建立農(nóng)業(yè)投入的激勵(lì)機(jī)制。要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入。為吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)，國(guó)家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)。要改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助。
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》
一、政府財(cái)政支農(nóng)資金使用與管理中存在的突出問題
１、政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足。盡管“九五”時(shí)期政府財(cái)政支農(nóng)資金投入的增長(zhǎng)幅度較大，但與我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。如果按ＷＴＯ協(xié)議計(jì)算口徑，把支持貧困地區(qū)發(fā)展的財(cái)政支出、糧棉油糖價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)算在內(nèi)，１９９６～２０００年，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量分別為１０８３億元、１２６７億元、１８２６億元、１７０９億元和２２００億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的４．９％、５．３％、７．４％、７％和８．８％。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國(guó)家的支持水平約為３０％～５０％，巴基斯坦、泰國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家約為１０％～２０％。在ＷＴＯ規(guī)則允許的１２種“綠箱”政策措施中，我國(guó)使用了６種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國(guó)內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在１９９６年～１９９８年計(jì)算基期內(nèi)年均２９７億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的１．２３％，與談判允許的８．５％（１７４０億元）相比，我國(guó)“黃箱”政策的支持空間還有１４４３億元。
２、政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)存在諸多的不合理之處。一是政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在７０％左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。二是在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。１９９６～２０００年，中央財(cái)政累計(jì)安排水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達(dá)１１００多億元，約占中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入總量的７０％。１９９６～２０００年，中央財(cái)政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資２３０億元，占同期中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的１４．３％。水利、林業(yè)生態(tài)等社會(huì)效益顯著、受益對(duì)象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)，其投入長(zhǎng)期以來(lái)一直統(tǒng)計(jì)在農(nóng)業(yè)投入中，一定程度上夸大了政府農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過(guò)高。１９９８年以來(lái)，政府支農(nóng)業(yè)投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在５００～７００億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的３０％以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投入保障。
３、政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善，資金使用效果不理想。一是財(cái)政支農(nóng)投入高度依賴中央政府，中央政府和地方政府之間農(nóng)業(yè)投入職責(zé)劃分不清，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。中央財(cái)政預(yù)算安排的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出約占整個(gè)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的６５％。地方財(cái)政尤其地（市）、縣級(jí)以下財(cái)政大多為吃飯財(cái)政，自身財(cái)力連“吃飯”都不能保證，很難再向經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的農(nóng)業(yè)追加投入。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，１９９１年為９．６％，１９９５年為７．９％，到２０００年下降為６．６％。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)。什么項(xiàng)目應(yīng)由中央政府投資，什么項(xiàng)目應(yīng)由地方政府投資，對(duì)此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過(guò)程中的隨意性，地方政府想方設(shè)法把支農(nóng)職責(zé)壓在中央一級(jí)。二是財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分部門管理。這種管理模式存在問題是，不同渠道的投資在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責(zé)不清，政出多門，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力。三是政府財(cái)政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機(jī)制落后，資金使用效果差。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項(xiàng)目審批制度化、公開化、科學(xué)化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理存在諸多漏洞，使得很多項(xiàng)目的實(shí)施效果較差。
二、完善政府財(cái)政農(nóng)業(yè)投入政策的若干建議
１、繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。１９９８年以來(lái)，國(guó)債資金一直占年度間中央預(yù)算內(nèi)基建投資的７０％以上，而正常年度預(yù)算內(nèi)基建投資不足３０％。顯然，靠發(fā)行國(guó)債籌集資金不是長(zhǎng)久之計(jì)。中央預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基建投資已連續(xù)４年沒有新的增長(zhǎng)。與中央財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)，應(yīng)逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)正常穩(wěn)定的來(lái)源，確保中央農(nóng)業(yè)基建投資保持在較高水平。
２、逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，建立對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼制度。一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基金（如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金）轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的收入的直接補(bǔ)貼。２００１年，全國(guó)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金３０２億元，如果這一部分資金由補(bǔ)貼流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼農(nóng)民，相當(dāng)于２００１年農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的金額。國(guó)家可以繼續(xù)保留保護(hù)價(jià)這一指導(dǎo)性價(jià)格，但糧食市場(chǎng)是放開的，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)與其他經(jīng)批準(zhǔn)入市的企業(yè)一樣，進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，隨行就市收購(gòu)糧食，國(guó)家不再對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)市場(chǎng)糧食價(jià)格低于保護(hù)價(jià)時(shí)，由國(guó)家將市場(chǎng)價(jià)與保護(hù)價(jià)的差價(jià)直接補(bǔ)貼給農(nóng)民。補(bǔ)貼的重點(diǎn)是糧食主產(chǎn)區(qū)，補(bǔ)貼的依據(jù)是種糧面積和糧食商品量。二是在主產(chǎn)區(qū)建立對(duì)農(nóng)民使用先進(jìn)技術(shù)的直接補(bǔ)貼制度。這種補(bǔ)貼方式，一方面可以形成對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼，另一方面鼓勵(lì)、支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用優(yōu)良品種，是一舉兩得的方式，可以隨財(cái)力的增強(qiáng)逐步擴(kuò)大，在重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)建立良種推廣補(bǔ)貼制度。對(duì)農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)機(jī)及農(nóng)用燃油等投入品也可以給予一定的補(bǔ)貼。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。我國(guó)政府已作出了不使用農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼的承諾。２００１年中國(guó)糧食、棉花出口補(bǔ)貼２６．７億元，加入ＷＴＯ以后，中國(guó)承諾不對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口實(shí)行補(bǔ)貼政策，可以考慮將這一部分補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)產(chǎn)糧、產(chǎn)棉地區(qū)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。四是增加對(duì)農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼。要抓住糧食仍供大于求的有利時(shí)機(jī)，增加對(duì)農(nóng)民退耕還林還草的補(bǔ)助。對(duì)漁民和牧民生態(tài)移民和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等，也應(yīng)給予直接補(bǔ)貼。五是繼續(xù)加大對(duì)受災(zāi)地區(qū)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼。２００１年，針對(duì)全國(guó)受災(zāi)情況，國(guó)家大幅度增加對(duì)農(nóng)牧業(yè)稅災(zāi)歉減免，共減免５０億元。按照目前的國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)狀況，加大農(nóng)牧業(yè)稅減免還有一定的空間。
３、充分利用ＷＴＯ的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗(yàn)檢測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。一是逐漸增加農(nóng)業(yè)科研和推廣投資。集中支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和公益性項(xiàng)目，尤其是動(dòng)植物品種資源、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究，增加科技儲(chǔ)備，加速農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。進(jìn)一步加大種子工程、畜禽水產(chǎn)良種工程、動(dòng)植物保護(hù)體系建設(shè)投入，加快品種引進(jìn)和改良。扶持建設(shè)農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目及服務(wù)體系建設(shè)的支持力度。二是增加對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息體系和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的投入。三是積極支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加快高效、專用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，發(fā)展名、特、優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。支持我國(guó)有比較優(yōu)勢(shì)的畜牧、水產(chǎn)和蔬菜、水果、花卉等產(chǎn)品改進(jìn)品種，提高質(zhì)量。要重點(diǎn)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中投資。
４、調(diào)整水利投資方向和重點(diǎn)，建立穩(wěn)定的水利支農(nóng)投入渠道。目前，水利支農(nóng)投資缺少統(tǒng)一、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和考慮，大部分資金被應(yīng)急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程項(xiàng)目上，對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣、生態(tài)環(huán)境不斷惡化等問題重視和投入不夠。應(yīng)適時(shí)調(diào)整水利投資的方向和重點(diǎn)，加大水利支農(nóng)資金投入力度。
５、逐步將縣以下以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點(diǎn)的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資的范疇。特別要重點(diǎn)支持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收關(guān)系密切的節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣、草場(chǎng)圍欄等農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
６、整合財(cái)政支農(nóng)投入，完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過(guò)于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。
合理劃分中央和地方政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。在投資責(zé)任方面，總的原則是按照項(xiàng)目規(guī)模和性質(zhì)實(shí)行分類管理。凡屬地方項(xiàng)目或中央補(bǔ)助投資的地方性項(xiàng)目，其投資、建設(shè)、管理和職責(zé)完全下放給地方；屬于中央項(xiàng)目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門負(fù)責(zé)，也可通過(guò)某種方式委托地方建設(shè)或管理。建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行全過(guò)程管理的規(guī)范化。
７、拓寬支農(nóng)資金來(lái)源渠道，建立多元化的投融資體制。２０００年我國(guó)全社會(huì)農(nóng)業(yè)總投入是１．２萬(wàn)億元，其中：農(nóng)業(yè)信貸投入占４０％，農(nóng)民自籌投入占３７％，各級(jí)政府投入占１７％，其它投入（包括上市公司、城鄉(xiāng)企業(yè)、外資等）僅占６％。這說(shuō)明，工商企業(yè)、資本市場(chǎng)、外商投入農(nóng)業(yè)的資金非常少。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)投資者投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展證券市場(chǎng)、利用外資籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金還大有潛力可挖。要逐步建立以農(nóng)民個(gè)人投資為主體，國(guó)家財(cái)政性投資為引導(dǎo)，信貸、外資等各類資金為補(bǔ)充的多渠道、多元化的農(nóng)業(yè)投資格局。為了提高社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的吸引力，需要通過(guò)發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持和導(dǎo)向功能，進(jìn)一步建立農(nóng)業(yè)投入的激勵(lì)機(jī)制。要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入。為吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)，國(guó)家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)。要改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助。
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》
